Antennes relais, zone de non droit?

Thibault Soleilhac: « La multitude des intérêts en jeu rend la réglementation difficile »

Posted in Entretien by camilleletallec on avril 16, 2010

Thibault SOLEILHAC est avocat et docteur en droit de l’environnement

Comment expliquez-vous que les décisions de justice dans les affaires d’antennes relais soient si contradictoires?

Il faut d’abord comprendre que dans ces affaires, le requérant peut s’adresser aux juridictions administratives, ou aux juridictions judiciaires.

Juge administratif et juge judiciaire proposent deux interprétations différentes d’une même règle juridique, laquelle est elle-même sous-tendue par des positions idéologiques. Le premier estime que sans preuve du danger il n’y a pas de risque, l’autre que s’il n’y a pas la preuve de l’innocuité, il s’agit donc d’un risque au sens du principe de précaution.

Pour le juge administratif, il n’y a pas d’incertitude. Aucun danger pour la santé n’a été établi donc le principe de précaution ne peut pas jouer. Le juge judiciaire dit qu’il y a un doute révélant l’incertitude scientifique, à laquelle s’ajoute la peur des voisins. Il applique le principe de précaution.

La différence, c’est que le juge administratif examine la légalité d’un acte administratif, il s’agit d’un contentieux objectif, n’incluant le ressenti des requérants qu’à la marge. Un permis de construire est –il illégal parce qu’il viole le principe de précaution ? C’est difficile à établir. En revanche, le juge judiciaire tranche un contentieux lié aux personnes. Le  ressenti a sa place dans l’examen du « trouble manifestement illicite« .

Les textes relatifs au principe de précaution devraient être appliqués plus littéralement : en cas d’incertitude scientifique, le principe doit déployer ses effets. Quoi qu’il en soit, comme des juridictions différentes sont saisies d’une même question, il n’est pas illogique que des solutions divergentes soient adoptées.

Si le juge judiciaire commence à fonder ses décisions sur le principe de précaution, le juge administratif  ne le retient pas. Pourquoi?

Le principe de précaution est une norme relativement récente, entrée dans la loi en 1995 (Loi Barnier) et à un niveau constitutionnel en 2004, via son inscription dans la Charte de l’environnement. C’est excessivement récent pour une norme juridique. Les sociologues du droit estiment que pour qu’une norme  entre dans les mœurs administratives, il faut 10 ans. Si le discours sur le principe de précaution est désormais commun, son maniement reste délicat. Ceci d’autant plus qu’il s’agit d’un principe atypique, qui dépasse le seul cadre juridique. Beaucoup d’aspects politiques, idéologiques et économiques entrent en jeu. Il n’est donc pas étonnant que les décisions partent un peu dans tous les sens  tant que la jurisprudence n’est pas unifiée.

Par exemple: Vaut-il mieux 100 antennes qui émettent peu ou 10 antennes qui émettent beaucoup? D’un point de vue sanitaire, il vaut mieux beaucoup d’antennes qui émettent peu que de grosses antennes très nuisibles sur leur environnement immédiat. Mais installer une petite antenne à chaque coin de rue n’est pas viable d’un point de vue économique. D’où la difficulté à prendre une décision.

La jurisprudence reste très incertaine, car seuls des TGI et des Cours d’appel se sont prononcés sur la question. ..

C’est la raison pour laquelle la Cassation était très attendue suite à la décision de la Cour d’appel de Versailles. Mais l’abandon de Bouygues Télécom du pourvoi en cassation a une signification. Le jugement de la Cour d’appel de Versailles était solidement motivé. La question qui se serait posée en cassation était : la Cour d’appel a-t-elle appliqué le droit correctement? Si la Cour de cassation répondait oui, c’était une catastrophe pour les opérateurs. Car une décision juridictionnelle est censé épuiser ses effets lors de son prononcé, un arrêt de la Cour de cassation a néanmoins une portée décisive sur les jurisprudences à venir et souvent sur l’orientation de la production législative et normative future.

Plusieurs législateurs ont proposé des lois pour réglementer l’implantation d’antennes relais, mais aucune n’a été adoptée. Comment l’expliquez-vous?

Il faut d’abord noter la difficulté à légiférer en matière d’antennes relais. En effet, les configurations sont très variables. Une antenne très puissante en rase campagne, éloignée de toute zone d’habitation, ne dérange personne. Au contraire, il faut qu’elle soit puissante pour atteindre les zones habitées éloignées. En revanche,  cette même antenne à proximité d’une école pose un problème majeur. Comment donc décider du bon seuil d’émission?

Ensuite, la réglementation d’un domaine donné est nécessairement le résultat de la lutte d’influence des différents acteurs  à un moment donné. L’État défend l’intérêt général et notamment la santé publique mais cela n’exclut pas une prise en considération des intérêts privés et bien sûr économiques. Les opérateurs ont un intérêt économique direct, les associations de consommateurs ou de défense de l’environnement s’opposent à certaines implantations. En fonction du poids des uns et des autres sur les décideurs politiques à la date de la signature, le texte sera plus ou moins orienté. Cela peut expliquer certaines incohérences de la réglementation liée à un domaine précis (obligation de couverture de territoire / principe de précaution). Après cinq, dix ans, on peut dégager une tendance générale sur une réglementation.

Il ne faut pas négliger l’influence des lobbies sur la production normative. Très clairement dans le domaine des antennes relais le lobby dominant est celui des opérateurs, qui a fait un très gros travail sur le sens à donner au principe de précaution. Les débats houleux sur le contenu à donner au principe de précaution lors de l’élaboration de la Charte de l’environnement en témoignent. Résultat: la façon dont il est appliqué actuellement est très en deçà de ce que disent et de ce que permettraient les textes. Le principe de précaution appliqué à la lettre devrait être beaucoup plus contraignant. La pression économique est telle que ce qui peut paraître logique ne coule pas de source. La pression sociale aussi : les citoyens redoutent les dangers des ondes mais les mêmes consommateurs continuent d’adorer les causes : les téléphonent portables. Le droit ne fait que représenter la diversité de la réalité et sa mission est de trouver un équilibre en conciliant des intérêts divergents.

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