Antennes relais, zone de non droit?

La guerre des antennes relais a commencé

Posted in Article by camilleletallec on avril 30, 2010

Depuis une quinzaine d’années, près de 50000 antennes relais de téléphonie mobile ont poussé sur le territoire national. En l’absence de consensus scientifique fort sur leurs effets sanitaires, les pouvoirs publics refusent d’appliquer le principe de précaution. Le cadre minimaliste qui entoure l’implantation et la mise en service des antennes relais est loin de rassurer des citoyens inquiets. Dans ce no man’s land, la force fait souvent loi et les citoyens se mobilisent.

Les regards parlaient, vendredi 16 avril 2010, à la mairie du 5ème arrondissement de Paris. « C’est notre dernière chance », semblaient-ils dire. A 18 heures, les habitants du 36, rue des Bernardins étaient réunis, à l’initiative du Maire d’arrondissement, Jean Tiberi, pour une réunion publique d’information. « Cette séance aurait dû avoir lieu il y a trois ans », s’exclame Marie-Catherine Du Sorbier. Les locataires du 36 remarquent en 2007 une autorisation de travaux sur la porte de leur immeuble. Bouygues Telecom va installer une antenne relais sur leur toit.

Inquiets d’éventuels effets sanitaires, les riverains se mobilisent. Alertent élus locaux et associations. La mairie ne réagit pas. Pourtant, selon une charte signée entre la ville de Paris et les opérateurs en 2003, le maire d’arrondissement peut organiser une réunion de concertation entre opérateurs et riverains avant de donner son aval à toute implantation. Mais quand les habitants de la rue des Bernardins découvrent le projet, le dossier est ressorti depuis longtemps du bureau du maire, sans qu’il juge nécessaire la consultation citoyenne.

Les lettres écrites au bailleur et à Bouygues Telecom restent aussi sans réponse. Puis, pendant plus de deux ans, plus rien. « On pensait qu’on avait réussi à rallier la propriétaire à notre cause, qu’elle avait abandonné le projet », confie Elif Divitcioglu, qui habite au sixième étage, « à trois mètres » de l’emplacement consacré. Mais en février dernier, les locataires croisent des ouvriers dans la cour de l’immeuble. « Je pense que la propriétaire et l’opérateur s’étaient mis d’accord pour suspendre le projet, le temps de calmer le jeu », confie madame Divitcioglu.

Nouvelle mobilisation. Le 18 mars, une journée de sensibilisation est organisée aux alentours de la rue des Bernardins. Quelque 150 riverains, commerçants du quartier ou parents d’élèves des crèches et écoles avoisinantes signent la pétition des habitants du 36. Jean Tiberi, qui a fait le déplacement, promet que l’opérateur va interrompre les travaux jusqu’à la tenue d’une réunion publique. Deux semaines plus tard, l’échafaudage est pourtant installé et la construction du local technique s’achève. « Depuis, on a mis en place une permanence à l’entrée de l’immeuble, explique Elif Divitcioglu, parce qu’on a le sentiment de ne pouvoir compter que sur nous-mêmes ».

Le 16 avril dernier, à la mairie, le représentant de Bouygues Telecom tente de convaincre. Il existerait des zones non couvertes dans les rues alentours. « Il y a déjà cinq antennes dans le quartier, s’exclame Marie-Catherine Monegier Du Sorbier, il est inutile d’en installer une sixième ».

Face à ce refus catégorique, l’opérateur s’engage à suspendre le chantier jusqu’à la tenue d’une réunion de concertation. Mais les habitants sont perplexes. De la fenêtre de son appartement, chacun scrute anxieusement la cour. « Sous prétexte de sécuriser l’échafaudage, ils pourraient finaliser l’installation » dit Elif Divicioglu.

Suspicion et angoisse ne sont pas propres à ce quartier central de la capitale. Des centaines de collectifs, partout en France, mènent une bataille similaire. Au cœur des conflits, la peur des riverains face aux antennes relais de téléphonie mobile. Une inquiétude qui prend sa source dans les études scientifiques attestant les risques probables sur la santé, et que nourrit l’absence de mesures de précaution en la matière.

Le décret du 3 mai 2002, qui fixe en France les valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques des réseaux de télécommunication mobile, est considéré comme « obsolète » par nombre d’associations. Les seuils sont établis à 41, 58 et 61V/m, selon les fréquences. « Les recommandations du décret sont fondées sur des études qui ne prennent en compte que les effets thermiques des ondes électromagnétiques. Or il est prouvé qu’il existe des effets bien plus étendus », affirme Janine Le Calvez, présidente de Priartém (Pour une réglementation des implantations d’antennes relais de téléphonie mobile).

Comme Robin des toits, l’association invoque des études scientifiques que les organismes reconnus par l’État, comme l’ICNIRP (International commission on non-ionizing radiation protection – commission internationale pour la protection des radiations non ionisantes) ou l’AFSSET (Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail), refusent de prendre en compte. « Des choix politiques », dénoncent les associations.

En l’absence de « risque avéré » établi, l’implantation d’une antenne relais n’est conditionnée qu’à l’obtention d’une autorisation de travaux. Une procédure mal adaptée au malaise des citoyens. « Je suis effrayée, dit Elif Divitcioglu. Les antennes relais peuvent provoquer insomnies, pertes d’équilibre, migraines, voire des maladies graves, comme des cancers ». Le maire et le cas échéant, le juge, doivent gérer ces situations de crise, au cas par cas.

Des maires sans pouvoir

En 2005, Richard Badey découvre au mur de l’immeuble qui jouxte le sien, une autorisation de travaux pour l’implantation d’une antenne relais par Orange. Le bâtiment, au centre-ville de Saint-Denis, en région parisienne, surplombe une école de plus de 2700 élèves. Monsieur Badey alerte ses voisins. « Il fallait aller vite. L’autorisation avait été affichée début juillet, or tout est fermé en août, et en septembre il aurait été trop tard ».

Un collectif se forme. Au sein d’ « Antennes relais Ursulines », riverains et parents d’élèves font signer des pétitions, organisent des manifestations. Dans les rues de la ville, ils brandissent des pancartes provocatrices aux couleurs de l’opérateur. « Nos enfants ne sont pas des cobayes », clament les banderoles. Richard Badey fabrique même une antenne phosphorescente qu’il installe sur le toit, juste au-dessus de son appartement, au huitième étage. « Habillée de guirlandes de Noël et de plaques métalliques, on la voyait de loin, se souvient-il. Des gens ont même pensé qu’Orange s’était finalement installé. Ça a aidé à mobiliser ».

L’autorisation de travaux a été délivrée par la mairie de Saint-Denis. A cette époque, elle les signe les unes à la suite des autres, après vérification du respect des règles d’urbanisme en vigueur. Mais face à l’activisme des riverains, les élus s’emparent de la question. Le 27 janvier 2006, les autorisations de travaux pour trois projets d’implantation, dont celle de la rue des Ursulines, sont suspendues.

La ville entre alors dans une guerre judiciaire, entraînant avec elle la communauté d’agglomération Plaine Commune. Au cours de l’été 2006 sont pris à Saint-Denis et dans plusieurs villes voisines des arrêtés municipaux pour instaurer des périmètres d’exclusion de 100 mètres autour des sites dits « sensibles », comme les crèches ou les maisons de retraite. Entre le 10 novembre et le 28 décembre 2006, les trois opérateurs déposent des recours réclamant l’annulation de ces arrêtés. Tous sont cassés par les tribunaux administratifs.

« Les maires ont pris ces arrêtés au titre de leurs pouvoirs de police générale, explique Maître Céline Lehrminier, qui a défendu Saint-Denis. Mais le tribunal administratif considère que les antennes de téléphonie mobile relèvent du pouvoir de police spécial du ministère des télécommunications ».

Quant au principe de précaution, « la jurisprudence administrative est unifiée depuis près de cinq ans», explique l’avocate. Le Conseil d’Etat considère que le principe, constitutionnalisé en 2005, ne s’applique pas aux antennes relais, « compte tenu de l’absence d’éléments confirmant l’hypothèse, en l’état des connaissances scientifiques, de risque pour la santé publique ».

Des chartes inégales

Faute de pouvoir réglementer l’implantation des antennes relais dans leur commune ou fixer un plafond maximal d’exposition, des dizaines de mairies ont tenté d’engager les opérateurs par la voie contractuelle.

C’est à Paris que la première charte de bonne conduite est signée. Là aussi que les obligations vont le plus loin. En 2002, Yves Contassot, adjoint au maire de Paris chargé de l’environnement, souhaite négocier sous conditions le renouvellement des autorisations d’occupation des bâtiments publics. Les exigences sont claires: transparence des lieux d’implantation, mise en place de commissions de concertation citoyennes, instauration d’un seuil maximum d’exposition. « Les opérateurs ont calé sur les seuils. Pour eux, le tout nouveau décret fixait la règle, ils n’avaient aucune raison de respecter des limites plus restrictives. »

Mais la ville dispose de moyens de pression efficaces. Son patrimoine architectural est riche en monuments élevés, positions idéales pour les antennes relais. « Nous pouvions refuser toute installation sur les quelque 1800 toits de bâtiments publics parisiens. Les opérateurs auraient dû négocier des emplacements moins avantageux avec les particuliers, ce qui est long et coûteux », explique Yves Contassot. La mairie menace même de supprimer toutes les antennes relais le long du périphérique. « La sécurité était notre argument. Téléphoner en conduisant est interdit ».

A l’issue de négociations intenses, « parfois violentes » selon l’ancien adjoint au maire, la charte est signée en 2003. Elle prévoit notamment un plafond d’exposition aux ondes électromagnétiques de téléphonie mobile de 2V/m en moyenne sur 24 heures. Une règle bien plus contraignante que les 41V/m prévus par le décret du 3 mai 2002, même si cette valeur constitue une limite absolue.

Jamais depuis, les opérateurs n’ont réitéré l’engagement. La charte conclue avec l’association des maires de France (AMF) en 2004 pose le principe de la transparence des lieux d’implantation. L’industrie accepte aussi de prendre en charge le coût des mesures d’exposition, à la demande d’un particulier. Mais aucun seuil n’est stipulé. « Ils ont verrouillé le débat sur ce point », analyse Yves Contassot.

« En termes d’image, il était plus avantageux pour les opérateurs de passer un pacte à Paris que n’importe où ailleurs », explique Patrick Duguet, en charge de l’application de la charte au service de l’écologie urbaine de la mairie de Paris. Une réalité inadmissible pour les municipalités de proche banlieue. Quand début 2007, Plaine Commune réclame une charte identique à celle de la capitale, la communauté d’agglomération se heurte au refus formel des opérateurs. « Ce qui vaut pour Paris vaut pour la banlieue » insistent les élus. Sans succès.

Un an plus tôt, une autre ville de Seine-Saint-Denis avait déjà invoqué les progrès parisiens pour convaincre les industriels. La municipalité de Pantin souhaite alors interdire les antennes relais dans un périmètre de 100 mètres autour des établissements sensibles, et mettre en place un seuil d’exposition maximal de 0,6 V/m dans toute la commune.

Les opérateurs résistent. La mairie décide de refuser toute implantation d’antennes relais sur les bâtiments communaux. « Nous savions que prendre un arrêté ne servirait à rien. Par contre, le maire peut user de son droit de propriétaire des édifices publics », justifie Frédéric Faravel, collaborateur du premier adjoint Gérard Savat. A Pantin Habitat, l’office HLM de la ville, il est conclu qu’aucun bail arrivant à échéance ne sera renouvelé. Selon Frédéric Faravel, « la résiliation a été engagée pour trois antennes depuis 2006 ».

Aujourd’hui, face aux limites de cette disposition, Pantin se tourne vers la mobilisation citoyenne. « Nous avons mené des campagnes de sensibilisation. Un groupe de travail a été formé, puis une association indépendante a vu le jour le 13 avril dernier ». Aider les riverains à initier des actions en justice, tel est l’objectif principal de l’Association pantinoise pour la réduction de l’exposition aux ondes radiotéléphoniques. « La mairie met un maximum de moyens à sa disposition: les conseils de nos services juridiques, l’expertise de nos services techniques, affirme Frédéric Faravel. Quatre assignations sont en préparation ».

Une jurisprudence hésitante

Nul hasard dans la stratégie pantinoise. Depuis quelques mois, plusieurs recours en justice engagés par des particuliers ont porté leurs fruits. Alors que les tribunaux administratifs saisis pour trancher les différends entre opérateurs et communes ont systématiquement exclu l’application du principe de précaution aux antennes relais, les juges civils sont moins unanimes.

Le 18 septembre 2008, le Tribunal de grande instance de Nanterre ordonne la dépose d’une antenne relais implantée par Bouygues Telecom à « proximité immédiate » de l’habitation d’Eric et Florence Lagouge, à Tassin-la-Demi-Lune, dans le Rhône. Les juges considèrent que la « crainte légitime » d’un risque sanitaire constitue un trouble anormal du voisinage, et ce en dépit du respect des puissances d’émission maximales.

Eric Lagouge et son épouse sont « soulagés ». Leur combat a commencé plusieurs années auparavant quand, un matin, ils découvrent une autorisation de travaux dans le jardin d’à côté. Inquiets, les jeunes parents tentent la concertation. « On a signé le bail, on ne peut plus revenir en arrière », leur répondent les voisins. Les Lagouge saisissent le tribunal administratif, espérant déceler un vice de procédure. Déboutés, ils s’adressent avec deux couples du quartier, au tribunal civil. « C’était un peu le pot de terre contre le pot de fer, sourit Eric Lagouge. Mais nous avions décidé d’aller jusqu’au bout. Nous étions prêts déménager si nous perdions ».

Quand Bouygues Telecom fait appel, il faut « repartir à zéro ». Nouvelle phase d’attente, d’incertitude, d’angoisse. Le 4 février 2009, la Cour d’appel de Versailles confirme la décision du tribunal de première instance. « A nouveau, c’est le bonheur », commente Eric Lagouge. Mais l’opérateur décide de se pourvoir en cassation. Pourtant, le 1er avril dernier, après des mois de procédure, il abandonne le recours. Un désistement qui a un sens, selon Thibault Soleilhac, avocat spécialiste du droit de l’environnement. « Si la position de la Cour d’appel était validée, c’était une catastrophe pour les opérateurs. Un arrêt de cassation unifie la jurisprudence. Il a une valeur décisive sur les décisions de justice à venir », explique-t-il.

Chez Bouygues Telecom, on s’en défend. « Il n’était plus nécessaire d’obtenir un jugement en cassation car depuis 2009, une cinquantaine de décisions en notre faveur ont été rendues par des tribunaux administratifs et civils. L’arrêt de Versailles est une exception qui restera vraiment un cas isolé » affirme un porte-parole.

Pour le couple, ce recul sonne comme une autorisation définitive à « être chez nous, rester chez nous, être heureux ». Juristes, parlementaires, élus attendaient pourtant avec intérêt l’arrêt de la Cour de cassation. « Aujourd’hui, les décisions en la matière dépendent de la sensibilité de chaque juge, ce qui conduit à un traitement inégalitaire des citoyens devant la loi », estime Thibault Soleilhac. Au contraire d’Eric et Florence Lagouge, la plupart des plaignants sont déboutés.

Légiférer, la solution évidente?

A l’Assemblée nationale comme au Sénat, les administrateurs constatent que plusieurs propositions de loi ont été déposées ces dernières années. Visant à réglementer l’implantation des antennes relais et à abaisser les seuils d’exposition en vigueur, aucune n’a jamais été inscrite à l’ordre du jour du Parlement.

Et pourtant, souligne-t-on, ce n’est pas faute de signataires de marque. En 2005, la députée Nathalie Kosciusko-Morizet favorise la mise en place de périmètres d’exclusion: pas d’antenne relais à moins de 100 mètres d’un établissement sensible en zone urbaine, et à moins de 300 mètres de toute habitation en zone rurale. La proposition prescrit même un seuil d’exposition maximum de 0,6 V/m. Malgré les efforts de la jeune parlementaire UMP, l’initiative reste vaine. « Elle m’a dit: ‘chez moi, ils n’en veulent pas’ » se souvient une responsable associative.

Dans le parti de la majorité comme dans les autres, les antennes relais sont loin d’être la priorité. « Il n’y a pas la volonté politique de légiférer en la matière », analyse Hervé Razafimahaleo, conseiller à l’OPECST (Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques). « Le secteur des télécommunications est le premier, historiquement, à avoir été dérégulé. L’État a abdiqué ses prérogatives face aux opérateurs ».

Cette indifférence, pour Thibaut Soleilhac, s’explique par la multitude des intérêts en jeu. « Toute réglementation est le résultat de la lutte d’influence des différents acteurs à un moment donné », explique-t-il, soulignant le rôle des lobbies dans la production normative. « Dans le domaine des antennes relais, le lobby dominant est très clairement celui des opérateurs ».

Le gouvernement fait quant à lui valoir la difficulté d’instaurer une réglementation unifiée pour régir des configurations diverses. « Si une baisse des seuils d’émission ne pose pas problème en ville, où la densité des antennes est importante, c’est différent en rase campagne, où une seule antenne doit couvrir des zones d’habitation éloignées », affirme un agent au ministère de l’écologie, de l’énergie et du développement durable.

Le Grenelle des ondes, un espoir qui s’amenuise

Suite aux décisions de plusieurs tribunaux civils condamnant les opérateurs, les pouvoirs publics décident en mars 2009 d’organiser un grenelle sur les dangers potentiels des téléphones mobiles et des antennes relais. Objectif: « répondre aux inquiétudes quant à d’éventuels effets sanitaires de l’exposition aux radiofréquences ».

Dès l’ouverture des discussions, le 23 avril, les associations dénoncent un débat biaisé. « Les conclusions sont déjà écrites », affirme dans plusieurs médias Etienne Cendrier, porte-parole de Robin des Toits. Dans sa lettre de mission adressée à la ministre de la santé Roselyne Bachelot, François Fillon avait exclu tout effet sanitaire des antennes relais. « L’hypothèse d’un risque pour la santé pour les populations vivant à proximité des antennes relais ne peut être retenue », estimait le premier ministre.

A l’issue d’un grenelle transformé en table ronde, un comité opérationnel (COMOP) est pourtant instauré, avec pour tâche d’expérimenter l’abaissement des seuils d’exposition sur des sites sélectionnés. « L’idée est d’évaluer les conséquences d’une baisse des puissances d’émission sur la qualité du service », explique-t-on au ministère du développement durable. Oui, mais après?

Selon le ministère, un volet « reconfiguration des antennes » est envisagé. Il s’agirait de déterminer virtuellement si des mesures techniques, comme la réorientation du faisceau ou l’ajout d’une pico antenne, peuvent pallier l’éventuelle baisse de qualité de service. Car les opérateurs se sont engagés auprès de l’ARCEP (Autorité de régulation des communications électroniques et des postes) à honorer des obligations de couverture du territoire national. Les espaces sans réseau sont leur bête noire. Si une baisse des émissions était décrétée, et que des zones sans couverture apparaissaient, il leur faudrait réagir de toute urgence.

Que les opérateurs se rassurent, le ministère entend « travailler en concertation ». Pas question d’imposer une règle qui ne serait pas « économiquement acceptable ». On avoue pourtant qu’ailleurs en Europe, des réglementations ont été instaurées, sans engendrer la faillite des opérateurs. 6V/m en Italie, en Pologne, en Russie ou en Chine, 4V/m en Suisse, 3V/m au Luxembourg. Un seuil de 0,6V/m a même été adopté localement, comme dans la région italienne de Toscane, à Salzbourg, en Autriche, ou à Valence, en Espagne.

En France, engager les opérateurs dans un processus expérimental apparaît déjà comme une victoire. « C’est un grand pas. Ils acceptent le débat, ils ont compris que le statut quo ne pouvait plus durer », explique-t-on au ministère. Si évolution il y a, elle consistera probablement en de simples recommandations. « La réglementation n’est pas la voie privilégiée », affirme-t-on au ministère de l’écologie.

« Établir des restrictions réglementaires ne ferait qu’accroître l’inquiétude ambiante », estime Alain Gest, député UMP de la Somme et auteur du dernier rapport l’OPECST sur la téléphonie mobile. Lors du débat sur le projet de loi Grenelle II à l’Assemblée nationale, en mai prochain, quelques idées pourraient être discutées. Alain Gest espère défendre la seule recommandation formulée sur les antennes relais dans son rapport : le conditionnement de toute implantation à l’obtention d’un permis de construire. « C’est une procédure simple, connue du grand public, permettant une meilleure information », explique-t-il.

Ce qu’espèrent les associations, c’est « au moins » l’inscription du principe ALARA (as low as reasonably achievable – aussi bas que raisonnablement atteignable) dans le droit français. « Cela permettrait de rationaliser les émissions » explique Janine Le Calvez. Au cours de l’examen du Grenelle II au Sénat, l’idée a été envisagée. « Il a été décidé d’attendre les recommandations du COMOP. On est encore loin d’un vote », déplore la militante. Car le COMOP est en retard. Ses conclusions, initialement prévues en avril, ne devraient pas être rendues avant l’été. L’examen du projet de loi à l’Assemblée nationale se fera sans elles. Pour un administrateur, c’est tout vu: la table ronde n’était qu’un « os à ronger » donné aux contestataires. « Il n’en sortira rien de concret », présage-t-il.

Rue des Bernardins, Marie-Catherine Du Sorbier n’affiche guère plus d’optimisme. « Sans règle, c’est la loi du plus fort. Quand on reviendra de vacances d’été, l’antenne sera sur le toit », lâche-t-elle. Mais si certains, dans l’immeuble, préparent leur déménagement, elle reste. « Partir? Rien ne me dit qu’une antenne relais ne sera pas installée sur mon nouveau toit. Je préfère me battre ici ».

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